به گزارش گروه سیاسی ایسکانیوز، محلهمحوری در ایران، سیستمی است که تمرکز اصلی را بر محله به عنوان کوچکترین واحد اجتماعی-فضایی شهر قرار میدهد و مشارکت مستقیم شهروندان محله را در تصمیمگیری، برنامهریزی و اجرای پروژههای محلی تقویت میکند.
مسعود پزشکیان در سخنرانی خود به مناسبت روز دانشجو درباره اهمیت محله محوری گفت:«اکنون ما پروژههای محلهمحوری را پیگیری میکنیم؛ یعنی قدرت حاکمیت و قدرت مردم. حاکمیت اختیار دارد و ما آن را به سمت پایین واگذار کردهایم و در حال افزایش آن هستیم؛ البته بر اساس قانون و سیاستهای کلی مقام معظم رهبری. اینگونه نیست که بدون پاسخگویی اختیار بدهیم. در هر محلهای اگر مسجد نتوانست کار کند، مدرسه، مرکز بهداشت، مرکز سلامت، نهادهای مردمنهاد، انجمنها و صنوف میتوانند کار کنند. ما مردم را سازماندهی میکنیم، اختیار میدهیم و کمک میکنیم تا کار خود را انجام دهند.»
تاریخچه محلهمحوری در ایران
رویکرد «محلهمحوری» که سالها به عنوان یکی از راهبردهای اصلی مدیریت شهری در ایران مطرح بود، اکنون به مرحله جدیدی از اجرا و قانونگذاری رسیده است و در این چندسال اخیر توجه ویژهای به آن شده است. احمد میدری وزیر کار درباره آینده طرح محله محوری گفت:« وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به دنبال طرحی برای تقویت محله است که امید است تا پایان فصل پاییز از این طرح رونمایی شود. تقویت محله یکی از زمینههای مشترک همکاری این وزارتخانه با روحانیت است که خود میتواند بستر همکاریها را گسترش دهد.»
موضوع محلهمحوری از دهه ۷۰ تاکنون در ایران دستخوش تغییرات و پیشرفتهای قابلتوجهی شده است؛ بهگونهای که این رویکرد از یک مفهوم صرفاً اجتماعی و فرهنگی به یکی از محورهای اصلی برنامهریزی شهری و سیاستگذاری عمومی تبدیل شده و امروز بهعنوان چارچوبی برای ارتقای کیفیت زندگی، مشارکت شهروندان و توزیع عادلانه خدمات مطرح است.
دهه ۱۳۷۰؛ ایده برای اولین بار در مجامع دانشگاهی و مدیریت شهری مطرح شد. پروژههای بزرگ بازسازی بافت فرسوده (مانند پروژه نواب در تهران) بدون مشارکت واقعی شهروندان اجرا شد و انتقادهای گستردهای را برانگیخت؛ همین تجربهها ضرورت تغییر رویکرد از «بالا به پایین» به «مشارکتی و محلی» را نشان داد.
سال ۱۳۷۸–۱۳۷۹؛ شهرداری تهران نخستین انتخابات محلی را در حدود ۹۰ محله تهران برگزار کرد و نهاد «شورایاری» (گروهی از معتمدان و شهروندان منتخب هر محله) شکل گرفت. این گام، اولین تجربه رسمی ایجاد نهاد مردمی داوطلبانه در مقیاس محله پس از انقلاب اسلامی بود.
سال ۱۳۸۵؛ شهرداری تهران در یک برنامه جامع و بیسابقه، ۳۵۲ «سرای محله» را به طور همزمان در تمام محلات شهر افتتاح کرد. این سراها به عنوان پایگاههای ثابت فرهنگی، اجتماعی و مدیریتی هر محله طراحی شدند و همچنان بزرگترین و ماندگارترین زیرساخت فیزیکی مدیریت محلهمحور در ایران هستند.
سال ۱۳۸۶–۱۳۹۶« دوره طلایی»؛ چهار دوره انتخابات سراسری شورایاریها در تهران برگزار شد و بیش از ۴۰۰۰ شورایار منتخب به فعالیت پرداختند. شورایاریها جلسات هفتگی منظم داشتند، مشکلات محله را اولویتبندی و به شهرداری منتقل میکردند و در تدوین بودجه محلی نقش مشورتی مؤثری ایفا کردند. در همین دهه، الگوی تهران به سرعت در کلانشهرها و شهرهای بزرگ تکثیر شد:
مشهد (شورای اجتماعی محله از ۱۳۸۹ به صورت آزمایشی و سراسری از ۱۳۹۷)
شیراز (یاوران شورا از ۱۳۹۱)
اصفهان، تبریز، کرج، قم، یزد، کرمان، رشت و بیش از ۲۰ شهر بزرگ دیگر سرای محله و نهادهای محلی مشابه ایجاد کردند.
۱۳۹۶–۱۳۹۹« دوره رکود»؛ با تغییر مدیریتهای شهری، بودجه سراهای محله به شدت کاهش یافت، بسیاری از برنامهها متوقف شد و در سال ۱۳۹۹ انتخابات شورایاریها در تهران به طور کامل متوقف گردید؛ این امر باعث تضعیف شدید شبکه محلی در پایتخت و برخی کلانشهرها شد.
۱۴۰۰–۱۴۰۴« دوره احیا و بازطرحی»؛ از سال ۱۴۰۱ مدیریت جدید شهرداری تهران با راهاندازی برنامه گسترده «محلهگردی شهردار»، تزریق بودجه قابل توجه و بازسازی سراها، احیای عملی شبکه را آغاز کرد. شورایاریهای سابق با ساختار و نام جدید «شورای اجتماعی محله» (ترکیبی از معتمدان محلی، نمایندگان منتخب و تسهیلگران حرفهای نسل دوم) دوباره فعال شدند. در حال حاضر (آذر۱۴۰۴) بیش از ۲۵۰۰ سرای محله در سراسر کشور فعال هستند، برنامههای محلی با تمرکز بر مسائل روزمره (بهسازی معابر، امنیت، فضای سبز، فعالیتهای فرهنگی و ورزشی) با مشارکت مستقیم ساکنان اجرا میشود و رویکرد از «صرفاً مشورتی» به «مشارکتی–تصمیمگیر» در حال ارتقا است.
اصل طرح محلهمحوری بر چه مبنایی استوار است؟
در طرح محلهمحوری، موفقیت مدیران شهری دیگر با تعداد پروژههای بزرگ سنجیده نمیشود؛ معیار اصلی عملکرد شهرداران، معاونان و مدیران مناطق اکنون مستقیماً به میزان رضایت، مشارکت و حس تعلق شهروندان در هر محله وابسته است. سیدمحمد بطحایی معاون وزیر کشور درباره تاثیر طرح محلهمحوری بر ارزیابی عملکرد مدیران شهری گفت:«اجرای طرح ملی مدیریت محلهمحور، یکی از معیارها و ملاکهای اصلی سنجش عملکرد و موفقیت مدیران محلی است که در ارزیابی ها و تعیین شاخص موفقیت مورد توجه قرار خواهد گرفت.»
این تغییر بنیادین، اصل و ستون اصلی رویکرد مدیریت محلهمحور است که طی دو دهه گذشته به تدریج در شهرهای بزرگ ایران نهادینه شده و امروز به عنوان شاخص کلیدی ارزیابی مدیران شهری تبدیل شده است. در این مدل، هر مدیری که نتواند مردم محله را به صحنه تصمیمگیری و اجرا بیاورد، عملاً نمره قبولی نمیگیرد.
مدیریت محلهمحور بر این فلسفه استوار است که شهر واقعی در کوچهها و محلههاست، نه در اتاقهای بسته شهرداری. بنابراین قدرت، بودجه و اولویتگذاری باید از بالا به پایین سرازیر شود و از پایین به بالا شکل بگیرد. این رویکرد پس از تجربههای تلخ دهه ۱۳۷۰ – به ویژه پروژه نواب صفوی که بدون نظر مردم اجرا شد و تبعات اجتماعی سنگینی به همراه داشت – به عنوان جایگزینی بومی و مشارکتی پدیدار شد.
امروز در بیش از ۲۵۰۰ سرای محله سراسر کشور، شهروندان نه تنها مشکلات خود را مطرح میکنند، بلکه در تعیین اولویتها، نظارت بر اجرا و حتی تخصیص بخشی از بودجه محلی نقش مستقیم دارند. نتیجه این شده که محلات حاشیهنشین و کمبرخوردار که سالها فراموش شده بودند، اکنون در مرکز توجه قرار گرفتهاند و عدالت فضایی به شکلی ملموس در شهرها جریان یافته است.
الزامات قانونی طرح محلهمحوری چیست؟
مدیریت محلهمحور در نظام حقوقی ایران، به عنوان رویکردی برای تقویت مشارکت شهروندی و تمرکززدایی در حکمرانی شهری، بر پایه اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (به ویژه اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶) استوار است که شوراهای اسلامی را به عنوان نهادهای محلی برای تصمیمگیری در امور شهر و روستا تعریف میکند. این اصول، الزام ایجاد شوراها در مقیاسهای مختلف (از جمله محلی) را بر عهده دولت و شهرداریها قرار میدهد و تأکید میکند که شوراها باید در شناسایی نیازها، اولویتبندی و نظارت بر اجرای برنامههای محلی نقشآفرین باشند. با این حال، به دلیل ماهیت مشورتی و غیردولتی نهادهای محلهای مانند شورایاریها، الزامات قانونی عمدتاً از طریق قوانین شوراها، برنامههای توسعه و مصوبات شوراهای اسلامی شهرها و شورای عالی استانها پیگیری میشود.
در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور (مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحشده در ۱۳۸۲)، بندهای ۵، ۶ و ۷ ماده ۷۱ بر جلب مشارکت شهروندان در خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی و آموزشی تأکید دارد که پایهای برای الزام شهرداریها به ایجاد سازوکارهای محلی مانند سرای محله و شورایاری فراهم میکند. این قانون، شهرداریها را موظف میسازد تا با همکاری شوراها، برنامهریزی را به سطح محله گسترش دهند و از ظرفیتهای مردمی برای حل مسائل محلی بهره ببرند. به طور خاص، تبصرههای این قانون بر همکاری با نهادهای غیردولتی برای مدیریت محلی تمرکز دارد و عدم اجرای آن میتواند به عنوان تخلف اداری پیگیری شود.
در سطح شهر تهران، برنامه توسعه دوم شهر تهران (مصوب شورای اسلامی شهر تهران در ۱۳۸۸) شهرداری را موظف به تأسیس سرای محله در تمام ۳۵۴ محله شهر میکند و آن را به عنوان رکن اجرایی مدیریت محلهمحور تعریف مینماید. همچنین، اساسنامه انجمنهای شورایاری (مصوب شورای اسلامی شهر تهران در ۱۳۷۸ و اصلاحشده در سالهای بعد)، انجمنهای شورایاری را به عنوان نهاد غیردولتی، غیرمتمرکز و مشارکتی در مقیاس محله تعریف میکند. ماده ۲ این اساسنامه، شورایاریها را خودگردان اقتصادی و داوطلبانه میداند، و ماده ۳ حوزه فعالیت را محدود به محله میکند. الزامات آن شامل برگزاری انتخابات هر سه سال یکبار (با حداقل ۲۵ سال سن، سواد خواندن و نوشتن، عدم سوءپیشینه و سکونت حداقل ششماهه در محله)، تشکیل کمیتههای تخصصی (اجتماعی، فرهنگی، عمرانی) و گزارشدهی منظم به شورای شهر است.
مصوبات هیئت وزیران نیز نقش مهمی ایفا میکنند؛ برای مثال، مصوبه شماره ۱۳۶۳۵۳/۵۱۵۳۶ مورخ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ و مصوبه شماره ۳۸۵۹۴/۵۶۷۱۲ مورخ ۱۳۹۸/۴/۳، همکاری وزارت کشور با شوراهای شهر در برگزاری انتخابات شورایاریها و حمایت مالی از سرای محله را الزامی میسازد. این مصوبات، دستگاههای اجرایی را موظف به هماهنگی با نهادهای محلی برای حل مسائل محلهای (مانند بهداشت، امنیت و اشتغال) میکند.
با وجود این الزامات، چالشهای حقوقی مانند رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۹ (شمارههای ۵۴۹ و ۵۵۰) که برخی مصوبات شورایاری را ابطال کرد، منجر به بازنگری و تصویب نظامنامه مدیریت محله (مصوب شورای ششم تهران در ۱۴۰۲) شد.
الزامات قانونی مدیریت محلهمحور بر مشارکت شهرداریها و شوراها در ایجاد و حمایت از نهادهای محلی استوار است و عدم رعایت آنها میتواند از طریق دیوان عدالت اداری یا وزارت کشور پیگیری شود. این چارچوب حقوقی، مدیریت محلهمحور را از یک ابتکار محلی به تکلیف ملی ارتقا داده و بر پایداری و عدالت فضایی در شهرها تأکید دارد.
برای طرح محلهمحوری چقدر بودجه در نظر گرفته میشود؟
بودجه محلهمحوری، بهعنوان یکی از اجزای کلیدی برنامه مدیریت و توسعه محلهمحور، نقش حیاتی در تحقق تمرکززدایی، عدالتمحوری و مشارکت مردمی در اداره شهرها ایفا میکند. این بودجه، بخشی از منابع شهرداریها را بهطور اختصاصی به ۳۵۲ محله تهران (و محلات مشابه در سایر کلانشهرها) تخصیص میدهد تا پروژههای محلی مانند بهسازی معابر، احداث پارکینگ، فضای سبز و خدمات اجتماعی اجرا شود.
بودجه طرح محلهمحوری طی سالهای گذشته حدود دو همت برآورد میشد، اما در سالهای اخیر با تصمیم شورای شهر تهران روند افزایشی پیدا کرده است. پیروز حناچی، شهردار پیشین تهران، نیز در سال ۱۳۹۸ اعلام کرده بود که بودجه اختصاصیافته به پروژههای محلهمحور به حدود دو هزار میلیارد تومان رسیده است.
شورای اسلامی شهر تهران در بودجه ۲۳۱ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومانی سال ۱۴۰۴، بیش از ۳.۵ هزار میلیارد تومان را به صورت مستقیم به «توسعه محلهای در ۳۵۲ محله» اختصاص داد؛ مبلغی که در مقایسه با سال ۱۴۰۳ بیش از ۶۰ درصد رشد داشته و عملاً هر محله تهران به طور متوسط به اعتباری نزدیک به ۱۰ میلیارد تومان برای پروژههای محلی دست یافته است.
سرای محلهها، ستون فقرات این رویکرد، دیگر زیرمجموعه بودجه «اماکن فرهنگی» نیستند. در بودجه جدید، تعمیرات اساسی، تجهیز و نگهداری ۳۵۲ سرای محله ردیف جداگانه دریافت کرده و مدیران مناطق موظف شدهاند هرگونه درآمد حاصل از فعالیت سراها (اجاره سالن، کلاسهای آموزشی و …) را دقیقاً در همان محله هزینه کنند؛ نه جای دیگر.
مناطق حاشیهنشین و کمبرخوردار بیشترین سهم را بردهاند. منطقه ۱۷ با ۵۰ درصد رشد بودجه و منطقه ۲۲ با تخصیص ۲.۵ هزار میلیارد تومان برای احداث سراهای جدید در محلاتی مانند صدرا و دریاچه چیتگر، در صدر دریافتکنندگان بودجه محلهای قرار گرفتهاند.
در سطح ملی نیز روندی مشابه قابل مشاهده است؛ بهطوریکه در برنامه هفتم توسعه، شهرداریهای کلانشهرها موظف شدهاند دستکم ۱۰ تا ۱۵ درصد از بودجه مناطق را به مقیاس محله اختصاص دهند. نمونه روشن آن اسلامشهر است که از بودجه ۷ همتی سال ۱۴۰۴، بیش از ۴ هزار میلیارد تومان را بهصورت مستقیم به پروژههای عمرانی و فرهنگی محلهای اختصاص داده و این موضوع نشاندهنده حرکت تدریجی مدیریت شهری کشور بهسوی بودجهریزی مبتنی بر محله است. همچنین شهردار اصفهان از اختصاص۹۰۰ میلیارد تومان برای پروژههای محله محور اصفهان خبر داد.
نقاط ضعف و قوت محلهمحوری در کجاست؟
طرح محلهمحوری موفق شده مشارکت شهروندان را به سطحی بیسابقه در مقیاس محلی برساند. هزاران نفر به صورت داوطلبانه در جلسات، برنامههای فرهنگی و نظارتی محله حضور پیدا میکنند و برای نخستین بار صدای ساکنان واقعی در اولویتبندی پروژهها شنیده میشود.
سرای محله به خانه دوم بسیاری از شهروندان تبدیل شده و حس تعلق به کوچه و محله را در شهرهای بزرگ احیا کرده است. پروژههای کوچک اما حیاتی – از بهسازی معابر و روشنایی تا ایجاد بوستانهای جیبی – با سرعت و هزینهای به مراتب کمتر از مدل متمرکز اجرا میشوند و رضایت عمومی را به دنبال دارند.
یکی از مهمترین دستاوردها، توزیع عادلانهتر خدمات و بودجه است؛ محلات حاشیهنشین و کمبرخوردار که سالها فراموش شده بودند، اکنون در اولویت قرار گرفتهاند و شکاف مرکز–پیرامون به شکل محسوسی کاهش یافته است.
همچنین، موفقیت مدیران شهری دیگر فقط با پروژههای بزرگ سنجیده نمیشود؛ رضایت مردم محله، میزان مشارکت و کاهش آسیبهای اجتماعی به معیار اصلی ارزیابی تبدیل شده و پاسخگویی را به شدت افزایش داده است.
با وجود این دستاوردها، فقدان قانون دائمی و محکم همچنان بزرگترین نقطه ضعف است. تجربه تلخ توقف فعالیت شورایاریها نشان داد که این نهادها با تغییر دولت یا شورا میتوانند یکشبه متوقف شوند.
بودجه محلهمحور کاملاً وابسته به درآمدهای ناپایدار شهرداری است و در دورههای رکود ساختوساز، سرای محلهها عملاً تعطیل میشوند. اختیارات نهادهای محلی نیز همچنان عمدتاً مشورتی است و قدرت واقعی تصمیمگیری و تخصیص بودجه ندارند.
نوسان شدید با تغییر مدیریتهای شهری یکی دیگر از مشکلات مزمن است؛ در برخی دورهها بودجه سراها به حداقل میرسد و در دورههای بعدی دوباره احیا میشود. این بیثباتی اعتماد عمومی را خدشهدار کرده است.
نابرابری در کیفیت اجرا بین شهرها و حتی محلات یک شهر، خطر سیاسی شدن برخی شوراها و کمبود تسهیلگران حرفهای و آموزشدیده نیز از جمله چالشهایی است که همچنان حلنشده باقی مانده است.
زیرساختهای موردنیاز برای اجرای محلهمحوری چیست؟
مدیریت محلهمحور بدون زیرساختهای مشخص و ملموس قادر به دوام دو دهه نبود و اکنون این زیرساختها در حال توسعهاند. تحقق محلهمحوری مستلزم مدیریت جامع و هماهنگ است. کامبیز کریمی، معاون فرماندار تهران، در این زمینه اظهار داشت: «مدیریت محلهمحور با امضای وزیر کشور به استانداران سراسر کشور ابلاغ شده و تمامی دستگاههای اجرایی مکلف به پیگیری جدی اجرای آن هستند. بر اساس این ابلاغ، فرمانداران موظفاند در هر شهرستان شورای راهبری شبکه مدیریت محلهمحور را تشکیل دهند.»
سرای محله همچنان مهمترین و ملموسترین زیرساخت است؛ ساختمانی که در هر محله یا مجموعهای از محلات نزدیک وجود دارد و به عنوان پایگاه ثابت و دائمی شهرداری عمل میکند. این سراها معمولاً دارای سالن اجتماعات، دفتر تسهیلگر، کلاسهای آموزشی، سالن چندمنظوره ورزش، کتابخانه کوچک، فضای بازی کودکان و گاهی حتی سالن همایش هستند و درِ آنها هر روز باز است.
سامانههای دیجیتال و پلتفرمهای شهروندی مانند «تهران من»، «اصفهان من»، «شهر من مشهد» و معادلهای استانی، امکان ثبت مشکلات با عکس، فیلم و موقعیتیابی دقیق را فراهم کردهاند و شهروندان لحظهبهلحظه وضعیت پیگیری را میبینند. داشبوردهای شفافیت بودجه نیز هزینهکرد هر محله را به صورت عمومی و تفکیکشده نمایش میدهند.
شبکه هیئتامنای مساجد، پایگاههای مقاومت بسیج، کانونهای فرهنگی مساجد و معتمدان سنتی به صورت هماهنگ و مکمل با سراها فعالیت میکنند و در حل سریع مسائل اجتماعی، امنیتی و خانوادگی نقش کلیدی ایفا میکنند.
خانههای سلامت محلهای، مراکز کوثر (بانوان)، کتابخانههای سیار و ثابت محلهای، زمینهای ورزشی کوچک، بوستانهای جیبی و بازارچههای محلی نیز با پیشنهاد مستقیم ساکنان ساخته و با نظارت خودشان نگهداری میشوند.
این مجموعه زیرساختها در عمل باعث شده محله از واحد اداری به واحد اجرایی و تصمیمگیر تبدیل شود و بسیاری از خدمات شهری در همان محل ارائه و پیگیری شود. کارشناسان میگویند بدون تکمیل و تقویت همین زیرساختها، محلهمحوری نمیتواند به مرحله بعدی یعنی تصمیمگیری واقعی محلی برسد.
چشمانداز پیشروی محلهمحوری در ایران چه باید باشد؟
پس از دو دهه تجربه، مدیریت محلهمحور از یک ایده آزمایشی در تهران به یک الزام عملی در همه کلانشهرها و بسیاری از شهرهای بزرگ ایران تبدیل شده است. این رویکرد توانسته شهر را از مدل متمرکز و بالا به پایین دهههای گذشته خارج کند و برای نخستین بار شهروندان را به بازیگران واقعی اداره محله خود بدل سازد.
با این حال، موفقیت پایدار هنوز تضمینشده نیست. فقدان قانون دائمی، بودجه کاملاً وابسته به درآمدهای ناپایدار شهرداری، اختیارات عمدتاً مشورتی و نوسان شدید با تغییر مدیریتها، چهار چالش اصلی باقیماندهاند که اگر حل نشوند، میتوانند تمام دستاوردها را در معرض خطر قرار دهند.
آینده مدیریت محلهمحور در ایران در سه مسیر کلیدی تعیین خواهد شد:
1 قانونی شدن دائمی
اصلاح قانون شوراها و شهرداریها در مجلس و افزودن فصل یا مادهای مشخص برای شوراهای اجتماعی محلات و سرای محله، تنها راه پایان دادن به بلاتکلیفی حقوقی است.
2 بودجه پایدار و مستقل
تخصیص درصد ثابت از مالیات بر ارزش افزوده یا درآمدهای ملی به محلات (مانند مدل بسیاری از کشورها) و ایجاد صندوق توسعه محلی، زیرساخت مالی را از نوسان نجات خواهد داد.
3 تفویض اختیارات واقعی
انتقال قدرت تصمیمگیری در بودجههای کوچکمقیاس، صدور پروانههای محلی، نظارت مستقیم بر پیمانکاران ، محلهمحوری را از «مشورتی» به «تصمیمگیر» ارتقا میدهد.
ابلاغ اخیر وزیر کشور برای تشکیل شورای راهبری در همه شهرستانها و تأکید برنامه هفتم توسعه بر حکمرانی محلی، نشانههای روشنی از اراده نظام برای حرکت به این سمت هستند. اگر این اراده با اصلاحات قانونی و مالی همراه شود، ایران میتواند یکی از پیشروترین کشورها در مدیریت محلهمحور واقعی در جهان در حال توسعه لقب گیرد؛ در غیر این صورت، این رویکرد ارزشمند همچنان در چرخه احیا و رکود گرفتار خواهد ماند.
انتهایپیام/
خبرنگار: علیرضا همتی بهار
نظر شما