‌یادداشتی از حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و بانکی

کمتر از ۴ هفته تا پایان مهلت قانونی برای ارائه بخش اول لایحه بودجه‌سال ۱۴۰۴(کلیات بودجه) توسط دولت به مجلس شورای اسلامی باقیمانده است. براساس اجماع نانوشته صاحبنظران اقتصادی و مالی کشور، لایحه بودجه سال آینده اولین آزمون سخت برای دولت چهاردهم ‌به‌منظور پیشبرد برنامه‌های اقتصادی و معیشتیِ‌خود می‌باشد. دراین راستا واکاوی و تحلیل بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه قانون بودجه سال ۱۴۰۴ ابلاغی توسط رییس‌جمهور در تاریخ ۰۱/۰۶/۱۴۰۳، به‌همراه آسیب‌شناسی‌جامع از بودجه ۱۴۰۳ می‌تواند تصویر روشن‌تری از پیش‌بینی نحوه مدیریت این چالش بزرگ به‌ما ارائه دهد.

رعایت چهار اصلِ ارتقای سرمایه اجتماعی با تاکید بر ارتباط صادقانه با مردم، قاعده‌گرایی و ایفای بدون‌نٌقصان تعهدات، انجام اصلاحات مستمر با نگاه بلندمدت و حمایت از محرومین و توانمندسازی جامعه به‌عنوان اصول کلی حاکم بر لایحه بودجه در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ ذکر شده‌است.

کسری ترازعملیاتی بودجه عمومی

کسری تراز عملیاتی(شکاف درآمد_هزینه)قانون بودجه۱۴۰۳، ۲۸۰ هزارمیلیاردتومان می‌باشد که البته نسبتِ کسری تراز عملیاتی به منابع بودجه عمومی ۹/۹ درصد بوده‌است و این خودش پایین‌ترین نسبت در ۵ سال اخیر محسوب می‌شود. این نسبت در سال ۱۴۰۰ به‌دلیل بیش‌برآوردی درآمدهای نفتی و عدم تحقق درآمد حاصل از فروش اوراق درنیمه اول سال مذکور، به ۸/۳۳ درصد رسیده‌بود. درادامه این روند طبق بخشنامه بودجه ۱۴۰۴، راهبردهای کلان لایحه بودجه سال‌آینده مشتمل بر مدیریت سقف تعهدات دولت و کاهش ناترازی بودجه، هوشمندسازی نظام مالیاتی به جای تشخیص مبتنی بر ممیزین مالیاتی، به‌صورت کامل عملیاتی‌کردن سازوکار پایانه‌های فروشگاهی درسال‌آینده، اِعمال کردن مالیات بر عایدی‌سرمایه، اصلاح(افزایش) نرخ حقوق ورودی کالاهای وارداتی به غیر از کالاهای اساسی و وضع عوارض صادراتی بر محصولات کشاورزی آب بر برای صرفه جوی آب (در صورت اِهتمام دولت برای اجرای کامل آن‌ها) می‌تواند منجربه کاهش تراز عملیاتی بودجه عمومی شود. البته نکته قابل توجه نیز هدفگذاری ۱۰واحد درصدی برای نسبتِ درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی(GDP) در انتهای برنامه هفتم(یعنی تا پایان سال۱۴۰۷) درنظرگرفته‌می‌شود و از طرفی در حال حاضر این نسبت تقریباً ۵/۴ درصد است که این فاصله‌درصدی، خود نشان‌دهنده عزم دولت برای افزایش قابل‌توجه و عقلانی درآمدهای مالیاتی می‌باشد.

ردیف‌های متفرقه

این ردیف‌ها مربوط به مجموعه‌ گسترده‌ای از اعتبارات هستند که یا دستگاه‌های متولی آن‌ها مشخص نیست(یعنی بین‌دستگاهی‌اند) و یا به‌صورت موقتی و خاص تخصیص یافته‌ و شامل مواردی مثلِ اعتبارات یارانه‌ها (به‌جز یارانه نقدی)، اعتبارات پیش‌بینی‌نشده، اعتبارات متمرکز درآمد_هزینه‌ای، اعتبارات نهادهای خاص، اعتبارات سود و کارمزد وام و اعتبارات ردیف‌های موقت می‌باشند. به اذعان برخی از خبرگان این حوزه، ردیف‌های متفرقه بودجه‌های سنواتی در برخی از مواقع منجر به خدشه‌دار شدن اصل مسئولیت در بودجه‌ریزی دولتی و اختلال در اساس طبقه‌بندی دستگاهی می‌شوند. در بودجه ۱۴۰۳، سرجمعِ ردیف های متفرقه ۶/۲۲۰ همت(هزار میلیاردتومان) درنظر گرفته‌شده که سهم ۹/۷ درصدی از منابع ۲۸۳۷ همتی بودجه عمومی دارد. به‌منظور بررسی روند تاریخی در سال‌های اخیرباید متذکر شد که این نسبت در بودجه های عمومی سال های ۱۴۰۲ باسهم ۵/۱۴درصد، ۱۴۰۱ باسهم ۷/۱۸درصد،۱۴۰۰ باسهم ۷/۲۵درصد و سال ۱۳۹۹ باسهم ۲/۱۳ درصد لحاظ‌شده‌بود که سهم۹/۷ درصدی امسال نشان‌دهنده کنترل قابل‌قبول این بخش می‌باشد. ولی براساس بررسی بعمل آمده در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ به کنترل یا کاهش اعتبارات ردیف‌های متفرقهِ جدول شماره ۹ اشاره‌ای نشده‌است.

عملیات‌های فرابودجه‌ای، رویه‎‌های دردناکِ نظام PFM کشور

متاسفانه در عملیات‌های فرابودجه‌ای برخلاف قواعد بودجه‌ریزی دولتی، منابع و مصارف آن در سقف بودجه لحاظ نمی‌شوند که تعدادی از آن‌ها همانند: هدفمندی یارانه‌ها، تخصیص‌قیر و صندوق‌توسعه‌ملی در تبصره‌های بودجه می‌آیند؛ و تعداد دیگری از آن‌ها که مشمول عملیات مالی دولت از طریق نظام‌بانکی در طول سال‌مالی هستند، علاوه بر جداول بودجه در تبصره‌ها نیز حضوری ندارند. در ادامه به برخی از مهم‌ترین آن‌ها می‌پردازم:

الف: هدفمندسازی یارانه‌ها_تبصره۸

در این تبصره که منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ به‌صورت جداگانه لحاظ شده‌است و همانطور که بیان شد، هیچ نقشی در منابع و مصارف عمومی بودجه ندارند. طبق جدول شماره ۱۴ قانون بودجه ۱۴۰۳ میزان آن‌ها ۸/۷۵۸ همت و به‌اندازه حدود ۲۷درصد از بودجه عمومی کشور می‌باشد و این عدم نقش و اثر چنین مبلغ قابل‌توجهی در سرجمعِ بودجه، موجب کاهش مقایسه‌پذیری، انضباط‌مالی و شفافیت بودجه می‌شود. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مجموع منابع قانونی قابل تحقق هدفمندی در سال آینده حدود ۵۳۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده‌است. از سوی دیگر برخی ارقام مصارف مانند یارانه نان دارای کم‌برآوردی تخمین زده‌می‌شود و همچنین منابع مورد نیاز برای اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی در تبصره (۸) به وضوح مشخص نشده است. بنابراین با فرض تخصیص کامل مصارف، ناترازی درآمد_هزینه هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۴۰۳ معادل حداقل ۲۳۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود.

ب: بند "س" تبصره(۷)_تخصیص قیر به دستگاه‌های اجرایی

دولت مکلف به تخصیص ۲۰ همت قیر به‌صورت حواله به دستگاه‌های اجرایی مطابق با سهمیه‌های تعیین‌شده برای موضوعات تعیین‌شده در بند"س" این تبصره شده‌است.

ج: بند"ب" تبصره(۴)

در این بند دولت مکلف شده‌است به‌منظور تقویت بنیه دفاعی‌کشور از طریق شرکت ملی نفت ایران معادل ۸/۱۳۶ هزار میلیارد تومان از محل تحویل انواع نفت خام و میعانات گازی، به‌ستادکل نیروهای مسلح پرداخت کند.

د: بدهی‌های غیرسیال دولت

در ادبیات مالی بخش عمومی بدهی های دولت به‌ دو دسته بدهی‌های سیال و غیرسیال تقسیم می‌شوند. بدهی‌های سیال به‌صورت اوراق بهادار بوده و قابلیت معامله در بازار سرمایه را دارند ولی سایر بدهی‌های دولت که غیراوراقی و مبادله‌ناپذیر هستند، غیرسیال نامیده‌می‌شوند. طبق آمار منتشره خزانه‌داری کل کشور تا پایان سال گذشته مبلغ بدهی‌های غیرسیال دولت که مورد قبول خزانه‌داری و سازمان برنامه هستند، به‌میزان ۸۲۳ همت محاسبه گردیده‌است، البته ناگفته نماند اختلافات جدی بین بازیگران این حوزه و دولت بر روی میزان بدهی های‌دولت وجود دارد(در گفت‌وگو با خبرگزاری فارس مورخ ۰۳/۰۷/۱۴۰۲ با عنوانِ ‌بدهی‌های غیرشفافِ دولت تهدیدکننده پایداری مالی ‌و ثبات اقتصادی‌، تفصیلاً به این حوزه پرداخته‌ام). اصولاً طلبکاران دولت در زمینه بدهی‌های غیرسیال نظیرِ نظام بانکی، صندوق توسعه ملی، صندوق‌های بازنشستگی و سازمان تامین اجتماعی و شرکت‌های دولتی اگر تصمیمی برای تادیه همه یا بخشی از بدهی‌شان ازسوی دولت وجود داشته‌باشد، بیشتر به‌صورت فرابودجه‌ای پرداخت می‌شود. برای مثال در بند "د" تبصره (۱۵) قانون بودجه ۱۴۰۳، اجازه واگذاری انواع دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای تا سقف ۱۳۰ هزار میلیارد تومان برای پرداخت تعهدات و بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی صادرشده‌ است که نوعی از عملیات فرابودجه‌ای می‌باشد(خوشبختانه لازم به‌ذکر است؛ بند "ب" ماده ۱۰ و بند "ث" ماده ۱۸ قانون برنامه هفتم گام‌های امیدوارکننده‌ای در این زمینه برداشته‌اند).

دربخشنامه بودجه ۱۴۰۴ هم در رابطه‌با عملیات‌های فرابودجه‌ای علاوه بر حسابرسی و سیال‌سازی بدهی‌های دولت و شرکت های دولتی به شبکه بانکی نیز تصریح‌شده‌است:(( سازمان برنامه و بودجه قصد دارد تمام ردیف‌های با ماهیت درآمدها و هزینه‌های عمومی را که در جداول خارج از بودجه قرار دارند را در جداول اصلی و درجایگاه‌های خود استقرار دهد. تنها در این صورت است که سقف واقعی بودجه عمومی، سهم دقیق امور مختلف از مخارج دولت و تسهیم منابع درآمدی دقیق و قابل استناد خواهد بود.)) که به‌نظرم اگر دوستان جامه‌عمل به این هدف‌بپوشانند، شروع قدرتمندی برای اصلاح ساختار بودجه و نظام مدیریت‌مالی بخش‌عمومی(PFM) خواهندداشت.

واگذاری و تملک اوراق بهادار دولتی، نبرد پایداری بدهی‌های‌دولت با عملیات‌فرابودجه‌ای

اوراق بهادار مالی‌اسلامی دولت همیشه ‌به‌عنوان یکی از دماسنج‌های مهم پایداری بدهی دولت(Government Debt Sustainability) شناخته می‌شود و اگر مدیریت صحیح برروی آن صورت نگیرد، قطعاً دولت با بحران بدهی روبه‌رو می‌شود. از طرفی متاسفانه رویه‌ای که در چندسال گذشته مشاهده‌شده‌است، حاکی از مصوبات شوراهای‌عالی و مجامع فرادولتی در زمینه تغییرات سقف واگذاری(انتشار و فروش) اوراق مالی اسلامی بوده‌است که ماهیت و کارکرد این قبیل مصوبات، بدون‌شک عملیات فرابودجه‌ای محسوب می‌شود. برای مثال در قانون بودجه ۱۴۰۲ و قانون الحاق آن، سقف منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی‌اسلامی ۲۱۷ همت و منابع مورد نیاز برای تسویه اصل و فرع اوراق مالی‌اسلامی سررسیدشده ۲۲۱ لحاظ شده‌بود، ولی درپایان سال برای جبران کسری بودجه وبه‌تبع پرداخت حقوق‌ها و مزایا مجوزِ انتشار ۱۳۵ همت اوراق مالی‌اسلامی مازاد بر سقف تعیین‌شده در قانون بودجه توسط شورای عالی هماهنگی اقتصادی صادر گردید و از لحاظ عملکرد تقریباً به‌صورت کامل اجرایی شد؛ در این راستا مصوبه مذکورِ شورای هماهنگی اقتصادی دقیقاً مصداق یک عملیات فرابودجه‌ای بارز می‌باشد. برای سال ۱۴۰۳ نیز طبق آنچه که درقانون بودجه ۱۴۰۳ مقرر گردیده، منابع حاصل از فروش و واگذاری این اوراق ۲۵۴ همت و منابع مورد نیاز برای تسویه اصل و فرع آن‌ها ۳۰۰ همت ابلاغ‌شده که یعنی: خالص تامین‌/تزریق وجه‌نقد توسط دولت در بازار سرمایه منفی ۴۶ همت خواهد شد. باتوجه به این عدد منفی ۴۶ همتی و روند کسری بودجه دولت در نیمه‌دوم ۱۴۰۳، دوباره ناگزیر به اخذ مصوبه فرابودجه‌ای شورای هماهنگی اقتصادی می‌شویم. همچنین برای سال ۱۴۰۴ براساس آخرین آمارِ نیمه اول امسال، میزان تسویه اصل و فرع اوراق در سال آینده ۳۴۱ همت است و در حالت خوشبینانه این عددتا پایان سال به حدود ۳۶۵ همت خواهد رسید؛ در نتیجه دولت به‌اصطلاح فقط برای سربه‌سر شدن دریافتی و پرداختی‌اش در حوزه اوراق بهادار مالی‌اسلامی، نسبت به بودجه ۱۴۰۳ با افزایش تقریباً ۱۰۰ همتی برای منابع حاصل از فروش و واگذاری این اوراق، صرفاً بتواند اصل و فرع اوراق منتشره در سال‌های گذشته را بازپرداخت کند و این یعنی پایداری بدهی دولت نسبت به سال‌های گذشته تضعیف شده‌است. بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ در این زمینه به سامان دهی نظام اوراق بهادار دولتی با هماهنگی وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و سازمان برنامه درجهت تعیین برنامه مشخص عرضه اوراق در طول سال و اجرای نظام عملیات بازار باز اشاره کرده‌است.

در این یادداشت تفصیلی خیلی تمایل داشتم به مسائلی مانندِ درآمدهای اختصاصی، صندوق‌های بازنشستگی و... بپردازم، ولی به‌دلیل محدودیت‌های نگارشی و فنیِ رسانه‌ای امکان پرداختن به‌آن‌ها میسر نبود و درفرصت‌های بعدی درباره‌شان خواهم‌گفت. در پایان هم به‌عنوان یک ایرانیِ میهن‌دوست امیدوارم دولت چهاردهم در زمینه اصلاح PFM قدم‌های ماندگاری برای کشور بردارد. مادرمان خیلی خسته و مستهلک شده است...

‌حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و بانکی

انتهای یادداشت/